Возникновение и развитие прокуратуры

«Суд и правосудие в СССР»
Под общей редакцией профессора А. Т. Бажанова и профессора В. П. Малкова
Издательство Казанского университета, 1980 г.
OCR Yurkonsultacia.Ru
Приведено с некоторыми сокращениями

Прокуратура как государственный институт возникла во Франции. Ее образование связывается с ордонансом короля Филиппа IV, изданным в 1302 г., согласно которому при королевских судах учреждались должности королевских прокуроров.
В России прокуратура была создана Петром Первым в 1722 г. Она была призвана вести контроль за действиями государственных учреждений, в том числе судебных, следить за исполнением законов верховной власти, вести борьбу с злоупотреблениями, особенно теми, которые нарушали фискальные интересы государства (казнокрадство, взяточничество и т. п.).
В 1864 г. прокуратура в России была преобразована и стала частью судебной системы. Судебные уставы констатировали, что прокуроры «ограничивают свои занятия делами судебного ведомства».
Слово «прокурор» ведет свое начало от латинского «прокуратор», что означает — заботящийся, заведующий, управляющий. Так в древнем Риме назывались наместники императора в провинциях Галии и других. Одной из важнейших обязанностей прокураторов являлся сбор с населения налогов. От слова «прокуратор» произошло французское procureur, а отсюда русское — «прокурор».
Заслуживает внимания, что генерал-прокурору Петр вменял в обязанность, наряду с прочими обязанностями, и борьбу с волокитой и бюрократизмом в Сенате. Объясняя причины создания должности генерал-прокурора и его обязанности, Петр писал: «Также накрепко смотреть, чтобы в Сенате не на столе дела вершились, но самым действом и указом исполнялись». См. Соловьев С., История России с древнейших времен. М., Соцэкгиз, 1963, кн. IX, стр. 453.
Вместе с полицией, жандармерией, тюрьмами и судами прокуратура входила в карательный аппарат классового господства помещиков и буржуазии. В. И. Ленин неоднократно подчеркивал ее реакционную сущность. Так, в листовке «Царскому правительству» по поводу зверской расправы с бастующими рабочими в 1886 г. он писал: «На мирных рабочих, восставших за свои права, защищавших себя от произвола фабрикантов, обрушилась вся сила государственной власти, с полицией и войском, жандармами и прокурорами...».
Как институт господства эксплуататорских классов, царская прокуратура после победы Великой Октябрьской социалистической революции была упразднена. Вместе с тем начала формироваться новая, социалистическая система надзора за исполнением законов. Декрет о суде № 1 предписывал, что «в роли же обвинителей и защитников, допускаемых в стадии предварительного следствия, а по гражданским делам поверенными, допускаются все неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами».
Декретом о суде № 2 создаются коллегии обвинителей и защитников из числа граждан, избираемых и отзываемых Советами. Декретом СНК РСФСР «О революционных трибуналах» от 4 мая 1918 г. при каждом трибунале образовывались коллегии обвинителей в составе не менее 3-х лиц, избираемых местными Советами непосредственно или по представлению революционного трибунала или НКЮ.
Коллегии участвовали также в рассмотрении вопроса о предании суду ревтрибунала, давали заключения о полноте проведенного следствия, предлагали следственной комиссии возбуждать обвинение против лиц, виновных в совершении контрреволюционных деяний, формулировали обвинительные тезисы по каждому делу. Следственный надзор был закреплен за судьями, а надзор за законностью в местах заключения осуществлялся представителями наркомата юстиции, а также следственными комиссиями и судами. Надзор за законностью в сфере государственного управления был возложен на Советы рабоче-крестьянских и солдатских депутатов и их исполнительные органы. В первой инструкции о работе Советов, изданной в конце 1917 г., отмечалось, что «Советы проводят в жизнь все декреты и постановления центральной власти, принимают меры к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях» К Местные Советы осуществляли надзор за законностью через комиссаров юстиции, а затем через заведующих отделами юстиции исполкомов. В одном из декретов по Наркомюсту от 1918 г. указывалось, что «комиссар юстиции является представителем центральной власти на местах, заменяя собой бывших прокуроров».
Важные функции по надзору за исполнением законов выполнял в то время и Народный Комиссариат государственного контроля, а затем созданный вместо него Наркомат рабоче-крестьянской инспекции. Его представители производили проверки законности действий наркоматов, проверяли организацию приема жалоб и заявлений трудящихся на действия всех учреждений и должностных лиц. Декретом ВЦИК от 8 февраля 1920 г. на Рабоче-Крестьянскую инспекцию возлагается наблюдение за исполнением постановления VI Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов «О точном соблюдении законов».
Новый этап в укреплении законности наступил после победы в гражданской войне и перехода к новой экономической политике. В. И. Ленин выдвинул лозунг осуществления большей революционной законности.
В декабре 1921 г. XI Всероссийская конференция. РКП (б) постановила, что очередной задачей является водворение во всех областях жизни строгих начал революционной законности.
Действующая система контроля за исполнением законов не вполне справлялась с поставленной задачей. Во весь рост встал вопрос о создании государственного органа по охране законности.
По поручению В. И. Ленина Наркомюстом РСФСР был разработан проект создания советской Прокуратуры. Теоретические основы первой социалистической прокуратуры заложены в письме В. И. Ленина для Политбюро ЦК «О «двойном» подчинении и законности». Прокурор, указывал В. И. Ленин, «имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям... Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом...» Прокуроры имеют право и обязаны «опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений...»
Яркое обоснование необходимости создания для социалистического государства прокуратуры нового типа дал М. И. Калинин. Он говорил: «Мы хотим законность сделать фактором государственного строительства... Организация прокуратуры и есть один из способов, одна из возможностей воспитать законность в органах власти. Прокуратура стремится внедрить коммунистическую законность в сознании каждого гражданина Советской республики (хотя бы этот гражданин был кочующий киргиз, находящийся на расстоянии 10 тыс. верст от Москвы, чтобы он был горд сознанием, что у него имеется возможность отыскивать эти права. Он может идти до какой-то отдаленной Москвы, с которой он соединен федеративными узами). Не придавать значения развитию правового сознания у многомиллионного народа марксист ни в коем случае не может. Поэтому я думаю, что отказ от прокуратуры есть полное непонимание основных задач Советской власти. Мы переживаем период, когда этот институт в той или иной форме должен быть введен».
28 мая 1922 г. постановлением третьей сессии Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета IX созыва была учреждена государственная прокуратура «в целях осуществления иадзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью». Ленинские идеи, содержащиеся в письме «О «двойном» подчинении и законности», получили законодательное закрепление.
Во главе прокуратуры стоял Прокурор республики, он же и Народный Комиссар юстиции. «В непосредственном подчинении Прокурора республики,— как указывалось в ст. 5 Положения о прокурорском надзоре РСФСР,— в каждой губернии и области состоит прокурор по назначению Прокурора республики, как из работников центра, так и из числа кандидатов, выдвигаемых руководящими местными органами. Увольнение, перемещение и отстранение от должности прокурора производится Прокурором республики». При губернских прокурорах состояли назначаемые и отзываемые Прокурором республики по представлению прокурора соответствующей губернии или области помощники прокурора.
При революционных военных трибуналах состояли военные прокуроры, которые подчинялись помощнику Прокурора республики, состоящему при Верховном трибунале ВЦИК. Все военные прокуроры назначались» увольнялись и перемещались Прокурором республики.
Принцип централизации, единства и независимости органов прокуратуры нашел законодательное выражение в том, что Прокурор республики осуществлял все возложенные на него обязанности как непосредственно, так и через подчиненных ему местных прокуроров.
На прокуратуру было возложено:
а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
б) непосредственное наблюдение за деятельностью дознания и следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления;
в) поддержание обвинения в суде;
г) наблюдение за правильностью содержания под стражей.
Согласно Положению о прокурорском надзоре, на прокуратуру возлагалось также участие в распорядительных заседаниях суда по вопросам предания суду и прекращения дел во всех случаях, когда прокуратурач признает свое личное участие в этих заседаниях необ-4 ходимым; опротестование в кассационном порядке приговоров и определений, выносимых судами, а также опротестование в порядке высшего судебного контроля вошедших в законную силу приговоров судов первой инстанции и кассационных решений советов народных судей.
Прокуроры были вправе требовать от всех действующих в губернии административных учреждений и должностных лиц необходимые им сведения и материалы. Эти требования являлись обязательными.
На Прокурора республики возлагалось наблюдение за законностью деятельности всех народных комиссаров и иных центральных учреждений и организаций и внесение предложений об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений и постановлений, опротестование этих распоряжений и постановлений в Совет Народных Комиссаров и Президиум ВЦИК на предмет их отмены.
В связи с образованием СССР создаются общесоюзные государственные органы. Вторым съездом Советов СССР 31 января 1924 г. принимается Конституция. Глава седьмая Конституции специально посвящалась Верховному Суду СССР и Прокуратуре Верховного Суда.
В изданном в развитие конституционных норм 24 июля 1929 г. Положении о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР на последнюю возлагался:
а) конституционный надзор: наблюдение за законностью с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов, постановлений народных комиссариатов союзных республик и иных центральных учреждений с правом внесения представлений в Пленум Верховного Суда СССР;
б) общий надзор: наблюдение за законностью действий народных комиссариатов и иных центральных учреждений Союза ССР с правом опротестования их действий в Президиум ЦИК СССР или в Совет Народных Комиссаров; наблюдение за законностью действий ОГПУ;
в) судебный надзор: надзор за соответствием общесоюзному законодательству постановлений пленумов Верховных Судов союзных республик и надзор за законностью приговоров, решений и определений коллегий Верховного Суда СССР с правом внесения протестов в Пленум Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью специализированных прокуратур: военной, железнодорожной и водно-транспортной.
В этом акте ленинская идея о прокуратуре нового типа получила дальнейшее развитие в масштабе всего Советского Союза. Однако процесс централизации и обеспечения единства прокурорского надзора еще не был завершен.
В указанном плане важнейшее значение имело Постановление ЦИК СНК СССР об учреждении Прокуй ратуры Союза ССР от 20 июня 1933 г.
«В целях укрепления социалистической законности,— сказано в Постановлении,— и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных элементов Центральный Исполнительный Комитет и Совет Народных Комиссаров Союза ССР постановляют:
1. Учредить Прокуратуру СССР.
2. Прокурор Союза ССР осуществляет:
а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституций СССР и постановлениям Правительства Союза ССР;
б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения;
в) возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на-территории Союза ССР;
г) надзор на основе особого Положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений;
д) общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик».
Таким образом, хотя конституционный надзор изымался из ведения Прокуратуры Союза ССР, полномочия ее в целом были расширены. 20 декабря 1933 г. ЦИК и СНК СССР утвердили Положение о Прокуратуре СССР и упразднили прокуратуру Верховного Суда Союза ССР. Во главе всей прокуратуры был поставлен Прокурор СССР, назначаемый ЦИК Союза ССР.
Однако еще не было достигнуто полной централизации и организационного единства органов прокуратуры. Прокуроры союзных республик по-прежнему являлись народными комиссарами юстиции союзных республик либо их заместителями и, таким, образом, входили в состав Совнаркомов союзных республик и им подчинялись. Образовалось своеобразное «двойное» подчинение прокуроров союзных республик: Прокурору СССР и Совнаркому своей республики. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР» прокуроры союзных и автономных республик были выделены из состава наркоматов юстиции союзных и автономных республик; в каждой республике создавалась самостоятельная прокуратура, подчиненная Прокурору СССР, Было тем самым осуществлено еще одно крупное мероприятие в деле централизации, единства и независимости прокуратуры в масштабе всего Советского Союза.
5 декабря 1936 г. Чрезвычайный VIII съезд Советов СССР принял Конституцию СССР. Анализ содержания статей Конституции о прокуратуре (113—117) показывает, что ленинские идеи о прокурорском надзоре получили в них последовательное выражение. Была создана стройная система охраны законности, в которой на прокуратуру возлагалась функция осуществления высшего надзора за исполнением законов.
Прокуратура была сформирована в самостоятельную систему государственных органов во главе с Генеральным прокурором СССР, подотчетным Верховному Совету СССР, а в период между сессиями — его Президиуму. Еще раз была подчеркнута независимость органов прокуратуры от местных органов власти и их подчиненность только Генеральному прокурору СССР. Наименование Генерального прокурора СССР присвоено Прокурору СССР Законом Верховного Совета СССР 19 марта 1946 г.
Дальнейшее развитие нормативных основ организации и деятельности прокуратуры было дано в принятом 24 мая 1955 г. Положении о прокурорском надзоре в СССР. Построенное на ленинских идеях, Положение определило содержание прокурорского надзора, структуру, организацию и систему прокуратуры.
Существенным моментом в совершенствовании деятельности прокуратуры явилось осуществление мер, предусмотренных постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 июля 1970 г. «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов». В постановлении содержалась принципиальная критика деятельности судебных учреждений и прокуратуры и определялась программа мероприятий по совершенствованию их работы.
ЦК КПСС и Совет Министров СССР отмечали, что органы прокуратуры и суда проводят большую работу по охране интересов государства и прав граждан, укреплению правопорядка и борьбе с преступностью, по воспитанию советских людей в духе неуклонного соблюдения законов и правил социалистического общежития. Вместе с тем констатировалось, что уровень деятельности судебных и прокурорских органов еще не в полной мере отвечает задачам дальнейшего укрепления социалистической законности, государственной дисциплины, предупреждения и искоренения преступлений; они недостаточно связаны в своей работе с государственными и общественными организациями, мало уделяют внимания пропаганде советских законов и правовому воспитанию населения.
В постановлении обращено внимание на необходимость устранения недостатков в их работе, подчеркнуто, что должен быть усилен прокурорский надзор за деятельностью следственного аппарата, улучшена работа по раскрытию преступлений. Поставлена задача усилить охрану социалистической собственности, обеспечить в соответствии с законом строгое наказание злостных расхитителей, добиваться полного возмещения причиненного государству материального ущерба. Прокуроры обязывались сделать более действенным надзор за точным и неукоснительным соблюдением законов всеми государственными, хозяйственными и общественными организациями, активнее выявлять и пресекать факты бесхозяйственности, расточительства, нарушений государственной дисциплины, привлекать виновных к ответственности. В постановлении ЦК КПСС (1979 г.) «Об улучшении работы по охране правопорядка и усилении борьбы с правонарушениями» Прокуратуре СССР предложено повысить ответственность подчиненных ей органов и кадров за порученное дело, укрепить дисциплину и улучшить профессиональную подготовку работников, обеспечить строжайшее соблюдение социалистической законности, в ее деятельности.
Дальнейшее развитие конституционных основ прокурорского надзора дано в новой Конституции СССР, посвятившей прокуратуре отдельную главу 21. В Основном Законе были закреплены ленинские идеи о сущности прокурорского надзора в социалистическом обществе и принципах организации и деятельности прокуратуры. Возложив на прокуратуру осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов, Конституция установила, что этот надзор осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему прокурорами (ст. 165).
В соответствии с Конституцией принят Закон о прокуратуре СССР, определяющий организацию и порядок ее деятельности.

Продолжение ...