Эволюция государственной власти: Конгресс США

Я. М. Бельсон, К. Е. Ливанцев. "История государства и права США"
Изд-во Ленинградского университета, Л., 1982 г.
OCR Yurkonsultacia.Ru
Приведено с некоторыми сокращениями

Развитие высшего органа законодательной власти в Соединенных Штатах начиная с первых десятилетий XX в. несло на себе печать эволюции всех основных тенденций политической истории империализма, вскрытых марксистско-ленинской теорией. Общие принципы Конституции, касающиеся Конгресса и деятельности обеих его палат, — сената и палаты представителей, сохраняют силу. Вместе с тем структура, да и характер их деятельности претерпели с 1787 г. довольно существенные изменения. В состав сената согласно Конституции должны входить по 2 сенатора от каждого штата, следовательно, всего 26, но ныне их число возросло до 100.
Произошел также ряд перемен в государственном механизме, который характеризуется тенденцией к концентрации государственной власти, к усилению федеральных органов за счет прав штатов, усилению исполнительной ©ласти, бюрократизации и милитаризации государственного аппарата. Применительно к Конгрессу эта тенденция выражается в расширении его налоговых полномочий (об этом свидетельствует XVI-я поправка к Конституции, принятая в 1913 г.); в установлении более сильной финансовой зависимости штатов от федерации; большей активизации законодательной деятельности Конгресса в области гражданского, уголовного и трудового права.
Действующий в настоящее время принцип распределения сфер ведения между органами Конгресса был закреплен Актом о реорганизации легислатуры 1946 г., который подтвердил исторически сложившийся принцип организации постоянных законодательных комитетов по основным сферам политики. Необходимость решения политических проблем, таких скажем, как налогообложение, отношения с иностранными государствами или управление общественными землями, была определяющей для образования постоянных рабочих органов каждой палаты.
Согласно ныне действующим установлениям организационно Конгресс представляет собой довольно многоликий орган, основу которого составляют постоянные и временные комитеты палат. Комитеты — весьма активное звено Конгресса, в сферу их деятельности входит решение практически всех проблем, находящихся в его ведении. В палате представителей имеются следующие основные комитеты: по иностранным делам, по делам вооруженных сил, по вопросам правительственной деятельности, управлению федеральным округом Колумбия, публичных работ, правилам и администрации, внутренним делам и островным владениям, по делам судебной системы и т. д.
К настоящему времени в сенате и палате представителей создан целый ряд постоянных комитетов по вопросам науки. Учрежденный в 1968 г. комитет палаты представителей по науке и астронавтике обладает весьма широкими полномочиями, выходящими далеко за пределы чисто исследовательских проблем. Комитет держит в поле зрения не только все вопросы астронавтических исследований и разработок, но и осуществляет надзор над Национальным управлением по аэронавтике и исследованию космического пространства (НАСА) и над программами всех других ведомств, связанных с космическими проблемами. Комитет по аэронавтике и исследованию космического пространства сената дополняет деятельность соответствующего комитета палаты представителей, но только в отношении собственно космических проблем.
Фактически законодательствуют именно комитеты, ибо им принадлежит право окончательно решать участь рассматриваемых в Конгрессе биллей. Председатель комитета определяет повестку дня, порядок рассмотрения законопроектов; составляет доклад по законопроекту и нередко руководит дебатами в Конгрессе. Ему подчинены чиновники, обслуживающие членов комитета; он создает и распускает подкомитеты, а также определяет круг их обязанностей и прав, состав и бюджет; назначает членов согласительных комиссий; наконец, во многих случаях именно председатель комитета решает, кого именно из конгрессменов послать в чрезвычайно важные для личной популярности зарубежные поездки. Как пишут американские буржуазные исследователи, председатели комитетов находятся на положении «феодальных лордов в своих поместьях» в ряде вопросов. Председателей комитетов Конгресса считают более компетентными, чем даже лидеров партийных фракций. Это говорит об их возросших полномочиях.
Палата представителей в 1973 г., а сенат в 1975 г. постановили, что заседания комитетов должны проводиться публично. Закрытые заседания допускаются теперь лишь в порядке исключения и длятся не более двух недель.
Законодательный процесс подчинен регламенту, важнейшими источн-иками которого являются постоянные правила палат, обычаи и прецеденты, а также конституционные положения и законы, в частности акты о легислатуре 1946 и 1970 гг. Регламент Конгресса предусматривает следующий порядок рассмотрения дел в палате представителей: молитва, передача поступивших биллей тому или иному комитету, возложение дел перед спикером, включение в повестку дня неоконченных дел, рассмотрение поступивших из комитетов биллей.
В сложных, казуистических формах в Конгрессе осуществляется процедура голосования.
Партийный механизм Конгресса состоит из целой системы его собственных органов. В каждой палате имеются две партийные фракции. Одна из них объединяет всех членов палаты, принадлежащих республиканской партии, другая — демократической.
Партийные фракции избирают руководящих партийных деятелей в Конгрессе: председателя и секретаря фракции, партийного лидера, «кнутов», состав рулевого комитета. Они же выдвигают кандидатуры на замещение должностных постов в палатах: спикера палаты представителей, временного председателя сената, состав комитетов и т. д. Палатам остается лишь формально утвердить предложенные партиями назначения.
Приводимая ниже таблица поможет наглядно представить соотношение партийных сил в палатах Конгресса в первые 55 лет после второй мировой войны (см. табл. на с. 107). После выборов 1980 г. республиканцы впервые после 1954 г. завоевали в сенате большинство, они имели 55 своих представителей против 43 демократов. В палате представителей большинство сохранили демократы, они занимают 242 места; 192 места принадлежат республиканцам и 1 — независимому депутату.
Рассмотрим конституционную компетенцию Конгресса, ее формальные и фактические пределы.
Основные полномочия Конгресса включают и его контрольную функцию, которая позволяет его комиссиям проводить расследования, доводя их иногда до «перекрестного допроса» ответственных сотрудников правительственных ведомств. На данном этапе своей истории, как уже говорилось, Конгресс в основном занимается расследованием деятельности гражданских и военных федеральных ведомств и поступков отдельных конгрессменов. Однако предметом его пристального изучения стали также важнейшие общенациональные, социальные и экономические вопросы. Подобная тенденция продолжала неуклонно развиваться до 1930 г., когда Конгресс начал обращать все больше внимания на деятельность некоторых «подрывных» движений и связанных с ними лиц, представляющих якобы угрозу безопасности страны. Особый размах приобрели подобные расследования в начале 50-х годов, в период расцвета деятельности сенатора Дж. Маккарти. Бурные, широко рекламировавшиеся заседания расследователыюй комиссии, проходившие под его председательством, стали настолько оскорбительными и безобразными, что сенат счел необходимым принять резолюцию, выражавшую Дж. Маккарти порицание. Непосредственным для этого поводом послужило то, что, утративший чувство меры Дж. Маккарти обвинил в «коммунизме» вооруженные силы, тем самым задев верховного главнокомандующего, т. е. президента. Д. Эйзенхауэр расценил это как опасную для государства безответственность и оказал давление на сенат. В это же время Верховный суд США вынес довольно резкое порицание антиконституционной деятельности расследовательских комиссий Конгресса.
В конце 50-х годов подрывная деятельность как предмет расследований Конгресса быстро стала терять овое значение. Общественность начали беспокоить другие вопросы: неуклонное расширение сферы влияния правительства, рост внутриполитических, экономических и социальных проблем, постоянно возрастающая в своем значении внешнеполитическая деятельность.
Одной из характерных особенностей законодательного механизма США является в настоящее время его неуклонная и быстрая бюрократизация. Служебный аппарат Конгресса США по праву считается одним из важнейших центров власти на Капитолийском холме в Вашингтоне. Этот аппарат включает служащих, работающих в комиссиях и подкомиссиях, чиновников аппарата партийных фракций в Конгрессе, личных помощников законодателей.
Соотношение законодательной и исполнительной власти. Как указывалось, Конституция США была основана на принципе разделения властей и должна была, если следовать этой теории, предотвратить перевес одного из видов власти над другими. Однако конституционная практика вела к закреплению преобладания исполнительной власти над законодательной, к «президентской» системе правления.
В связи с развитием двухпартийной системы в «президентской» системе правления США наблюдается известная специфика. В Великобритании эта система обеспечивала огромные преимущества премьеру, который всегда мог рассчитывать на партийную дисциплину поддерживающего его парламентского большинства (даже при том условии, что премьер нуждается в поддержке парламента и может быть им низложен). В Соединенных Штатах сложился иной порядок. С одной стороны, ввиду более слабой партийной дисциплины президент не всегда мог надеяться на поддержку в палате представителей или в сенате со стороны своей партии. С другой стороны, он всегда был более независим в своих действиях по отношению к Конгрессу, чем премьер-министр Великобритании по отношению к парламенту. Конечно, могла сложиться ситуация, при которой большинство в Конгрессе имеет не та партия, которую представляет президент. В этих случаях власть президента может испытывать значительные затруднения, но даже в этом случае отсутствие подлинного единства в оппозиционной партии способно дать президенту возможность действовать самостоятельно. Главное заключается в том, какие круги монополистического капитала поддерживают главу государства.
Думается, что усиление президентского влияния в государственной деятельности, произошедшее во второй половине XX в., обусловлено не столько ослаблением роли Конгресса, сколько тем, что пределы и формы регулирования расширились новыми полномочиями во многих сферах общественного развития.
События первой половины 70-х годов вновь показали, что относительное возрастание влияния то президента, то Конгресса не означает радикального изменения их ролей в государственной деятельности, а также того, что значительно более результативным на практике оказывается их партнерское взаимодействие, а не сопернические трения. Конфликт между исполнительной и законодательной властями, зачастую раздуваемый буржуазной печатью под флагом борьбы против «культа сильной президентской власти», в действительности — лишь ловкая маскировка достаточно прочного союза, единодушия в решающих государственных акциях.
Уместно, пожалуй, вспомнить, что «отцы-основатели» учредили государственный механизм как механизм обособленных институтов или «ветвей», делящих между собой государственную власть и соперничающих друг с другом в борьбе за нее. На первых порах было еще недостаточно четко и ясно понятно, какой из этих институтов — законодательный или исполнительный — возьмет на себя лидирующую роль в формулировании и осуществлении государственно-политического курса. Соответствующие постановления Конституции оказались составленными таким образом, что открывалась возможность подвижного баланса в соотношении сил Конгресса и президента. Но хотя даже конституционно президент оказался обладателем широкого круга полномочий, и не только исполнительного характера, до неограниченной власти ему далеко. С момента принятия Конституции и до «Нового курса» Ф. Рузвельта политическая практика характеризовалась своего рода «переливами» в соотношении соперничающих сил. После резкого перемещения центра тяжести в механизме власти в пользу президента в годы четырех администраций Ф. Рузвельта опять наступил период «циклических переливов», о продолжении которого можно говорить и теперь.
Изо дня в день в США идет острая внутриклассовая борьба за влияние на Капитолий. И только учитывая две тенденции в отношении господствующего класса к представительным учреждениям (одна состоит в стремлении отстранить эти учреждения от решения главных вопросов государственной политики, а другая заключается в постоянном стремлении приспособить «народное представительство» к своим классовым интересам), можно понять роль и место Конгресса США в политической жизни страны.

Продолжение ...