Федерация и штаты. Система местных органов власти и управление зарубежными владениями США

Я. М. Бельсон, К. Е. Ливанцев. "История государства и права США"
Изд-во Ленинградского университета, Л., 1982 г.
OCR Yurkonsultacia.Ru
Приведено с некоторыми сокращениями

Соотношение власти штатов и федеральной власти на всем протяжении американской истории находилось в центре борьбы различных политических сил. Известно, что Конституция 1787 г. выражала компромисс между тенденциями федерализма и антифедерализма, в результате была сохранена определенная автономия штатов. Конституция предоставила штатам право решения всех вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов власти и управления. Таким образом вопросы, не указанные Конституцией в качестве общефедеральных, отнесены к компетенции входящих в федерацию штатов.
Ко времени принятия Конституции США насчитывали 13 штатов, охватывая только восточное побережье центральной части Северной Америки площадью 1,1 млн. км с населением 2,3 млн. человек. В настоящее время в состав США входит 50 штатов, в их числе принятые после второй мировой войны штаты Аляска и Гавайские острова; территория страны увеличилась в 8 раз, она составляет свыше 9 млн. км; население к концу 1980 г. возросло почти в 100 раз, достигнув 223 млн. человек.
С самого начала XX столетия в США идет непрерывная борьба двух тенденций: одна из них — тенденция к централизации государственной власти и постепенному превращению в унитарное государство, другая — к сохранению и расширению прав штатов, а также прав местного самоуправления. Эти противоположные тенденции отражают противоречия между отдельными монополистическими группировками, а также те отчасти принципиальные, хотя и не глубокие, различия во взглядах, которые еще существуют у двух крупнейших политических партий страны — демократической и республиканской.
Первая со времени президента Ф. Рузвельта неизменно выступает за расширение участия федерального правительства и федеральных средств в решении многих внутренних проблем, традиционно входящих в компетенцию штатов. Вторая придерживается более консервативной позиции — ограничения власти центрального федерального правительства, причем постоянно апеллирует к авторитету «отцов-основателей».
На протяжении последних трех десятилетий верх брала первая тенденция. Федеральные органы осуществляли активное вмешательство не только в дела штатов, но и в деятельность органов местного, особенно городского, самоуправления. Централизация власти достигалась различными путями: расширением полномочий Конгресса за счет компетенции штатов; расширением финансовой помощи штатам; установлением контроля за осуществлением ими административных функций; непосредственными контактами с городами, минуя посредничество штатов, и т. п.
Постепенный переход все большей власти к федеральному правительству не был победой лишь самой идеи централизации. Он отражал все возраставшую роль государственно-монополистического капитализма в жизни страны, послевоенный рост агрессивности американского империализма на мировой арене, усиливавшееся влияние военно-промышленного комплекса. Вместе с тем на государство все чаще возлагалась задача «подлечивания» обостряющихся социальных болезней. Не случайно федеральное правительство расширяло сферу своей деятельности за счет штатов и местных властей особенно сильно в после-кризисные годы — при президенте Ф. Рузвельте, а также в послевоенные, особенно 60-е годы, в обстановке серьезного обострения социальных противоречий американского капитализма.
Как говорится в Х-й поправке к Конституции, все права, которые Конституцией не переданы в ведение федерации, сохраняются за штатами. Подобное изложение права штатов можно найти в их конституциях. Наиболее важными являются: законодательство в пределах компетенции штата; проведение в жизнь федеральных законов и законов штата; установление порядка выборов в органы федерации и штата; определение порядка комплектования гражданской службы в штате; осуществление контроля за местными органами штата; создание судебных органов штата; осуществление налоговой политики; выпуск займов; издание уголовного и гражданского кодексов, установление процессуальных основ судопроизводства; регулирование семейно-брачных и наследственных отношений. Штаты правомочны, кроме того, осуществлять права в области здравоохранения, просвещения, социальных дел, а также регулировать природоохранительные отношения.
Федеральная конституция обязывает штаты признавать за конными документы, выданные властями всех 50 штатов. Установлено также, что штаты взаимообязаны выдавать друг другу преступников. Собственные конституции штатов формально не могут иметь расхождений с федеральной Конституцией. Верховенство федеральной власти установлено ст. VI Конституции США, один из пунктов которой гласит: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные на ее основании, заключенные договоры, а также договоры, которые будут заключены в будущем, признаются верховным правом страны, и Судьи каждого штата должны руководствоваться ими, хотя бы в Конституции или законах какого-либо штата содержались противоречащие им положения».
Важнейшим принципом американской государственно-правовой системы, как уже указывалось, является принцип разделения властей, как «по горизонтали» — между законодательными, исполнительными и судебными органами, который действует соответственно на уровнях федерации или штатов, так и «по вертикали» — между федерацией и штатами. Исследуя данный вопрос, советский ученый-государствовед А. А. Мишин замечает: «Исторически в основу американской государственно-политической системы лег прежде всего принцип федерализма, который явился специфическим для США воплощением принципа разделения властей».
Традиционный федерализм государственного устройства США предусматривает определенное разграничение прерогатив власти между союзом и штатами. Однако почти двухвековой спор о суверенитете федерации и штатов отнюдь не решен в пользу последних, «борение страстей» вокруг этой проблемы все еще продолжается.
Весьма характерный пример использования этого спора в чисто коммерческих интересах относится к началу 50-х годов. В связи с промышленной разработкой нефтяных месторождений в прибрежном шельфе штатов Техас, Луизиана и Калифорния возник острый конфликт между этими штатами и федеральной администрацией по поводу конституционных прав на шельф. Решение спора в пользу федерального правительства грозило прибылям крупнейших нефтяных монополий страны, для которых условия аренды у штатов были выгоднее. В конечном счете победили штаты и монополии. Их победа явилась результатом прямой сделки между республиканцами и нефтяными магнатами. Последние согласились финансировать избирательную кампанию республиканцев в упомянутых штатах, а республиканская администрация после победы на президентских выборах 1952 г. отказалась от федеральных прав на континентальный шельф. В 60-х годах ссылка на права штатов еще раз стала на Юге орудием тех, кто противился интеграции школ, несмотря на решение Верховного суда в пользу единой национальной политики десегрегации. Небезынтересно, что деятельность Верховного суда США в 50—60-е годы, принявшего тогда ряд либеральных решений, активизировала наиболее реакционные силы — расистов, противников федеральных социальных программ, монополистов, недовольных вмешательством федеральной администрации в их дела, республиканцев консервативного крыла.
Конституционно установленный юридический приоритет федерации не предусматривал возможности несогласия штатов с общегосударственными решениями. Кроме того, власти штата были способны просто саботировать то или иное решение федерации. На практике даже выработалась своеобразная форма такого саботажа — принятие законодательными органами штатов специальных резолюций о «вторжении» федерации в сферу юридической компетенции штатов. Но и сравнительно широкая практика принятия резолюций о «вторжении», и проведение специальных действий, противодействующих усилению центральной власти, — все это лишь в очень незначительной степени влияет на перспективу усиления самостоятельности штатов. Федеральная форма государственного устройства предоставляет правящей верхушке США значительные возможности для самых сложных маневров в тех случаях, когда органы федеральной власти под давлением общественности оказываются вынужденными пойти на те или иные уступки. Неоценимую помощь в таких случаях оказывают штаты с их «собственными» правами, внося коррективы под прямым давлением влиятельных кругов в решения федеральных властей, которые, в свою очередь, охотно мирятся с подобным «самоуправством».
Исключительную роль в расширении полномочий федеральной власти за счет прав штатов играет распространенная в США теория «подразумеваемых полномочий» Конгресса. Доктрина эта исходит из признания за Конгрессом ряда таких прав, которые, хотя и не предусмотрены Конституцией, но будто бы вытекают из ее общего духа и смысла. Теоретической основой этой доктрины служит довольно произвольное толкование одной из статей Конституции, где говорится, что Конгресс имеет право «издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц» (ст. 1, разд. 8, п. 18). Понятие «подразумеваемые полномочия» Конгресса столь неопределенно, что на его основе права федерации можно расширять беспредельно, притом «на конституционной основе».
В 50—60-х годах в деятельности законодательных органов штатов наметилась новая тенденция. Если раньше несогласие властей штатов (в форме принятия резолюций о «вторжении») распространялось только на сферу внутриполитических проблем, то теперь появились симптомы выражать несогласие с решениями федеральных органов по внешнеполитическим вопросам. В штате Массачусетс, например, в 1970 г. был принят закон, которым граждане штата освобождались от ответственности за уклонение от участия во вьетнамской войне, поскольку объявление войны Конгрессом не имело места. Аналогичный акт был принят и в штате Нью-Джерси. Организация власти в штатах очень многообразна, ее отличает в зависимости от региона существенный колорит.
Главой исполнительной власти штата является губернатор, избираемый в разных штатах на 2 или 4 года. В некоторых штатах права губернатора чрезвычайно обширны, тогда как в иных его власть почти номинальна. Располагая правом законодательной инициативы, губернатор имеет и право вето, которое в большинстве штатов может быть преодолено законодательным органом.
Право вето — особенно серьезное орудие в руках губернаторов штатов. Губернатор издает распоряжения, которые нередко имеют силу непререкаемых. Он назначает и смещает всех иевыборных чиновников штата: их число порой весьма значительно. Во многих штатах губернатор наделен правом помилования. Важной его обязанностью является наблюдение за выполнением законов. Весьма значительным следует признать полномочия губернатора как главнокомандующего вооруженными силами штата — полицией и национальной гвардией. В случае объявления губернатором военного положения в штате все гражданские органы обязаны подчиниться командованию национальной гвардии.
Во всех штатах, исключая штат Орегон, предусмотрена конституционная возможность смещения губернатора в порядке импичмента. Законодательные органы в американских штатах, как и Конгресс, имеют двухпалатную структуру. Только в штате Небраска существует однопалатный законодательный орган. Законодательные собрания в некоторых штатах именуют «генеральной ассамблеей» или «законодательной ассамблеей».
Подавляющая часть штатов установила срок полномочий для нижних палат в 2 года; сенат более чем в 30 штатах избирается на 4 года. Число членов в нижних палатах колеблется от 35 до 525, а в верхних — от 15 до 70. Полномочия обеих палат, как правило, одинаковы. Точно определить юридическую компетенцию законодательных учреждений в штатах представляется весьма сложным, поскольку они имеют право нормотворчества по всем вопросам, за исключением отнесенных конституций к федеральной компетенции, а также находящихся в компетенции исполнительной и судебной власти штата.
Законодательная процедура в легислатурах большинства штатов очень сложна. Спикер нижней палаты и председатель сената располагают здесь еще большими полномочиями, чем в федеральном Конгрессе. Законопроекты, одобренные комитетом, проходят три чтения и, будучи принятыми в обеих палатах, направляются на подпись губернатору штата. В законодательные органы штатов избираются должностные лица, положение которых сходно с положением чиновников федерального Конгресса. Лоббизм здесь такое же обычное явление, как и в палатах Конгресса США.
Организация местного управления в США является объектом власти штатов, а не федеральных властей. Не удивительно в силу этого, что каждый штат может предложить собственный «ассортимент» местных административно-территориальных единиц и соответствующих органов. Конституционно права органов местного самоуправления ограничены. Они не считаются самостоятельными носителями власти и пользуются лишь теми полномочиями, которые делегируются им штатами. Юридически ни союз, ни штат не могут вмешиваться в не принадлежащие им области полномочий. Практически же это далеко не так.
Говоря о сложности структуры государственного устройства США, нельзя оставить без внимания тот факт, что в стране насчитывается около 185 тыс. административно-территориальных единиц различного уровня и значения. Основными видами административно-территориальных единиц являются графства, муниципалитеты (сити, таун, бороу, вилидж), тауншипы, школьные и специальные округи. Графства в США представляют собой административно-территориальное звено в структуре всех штатов, кроме Аляски, Коннектикута и Род-Айленда. Все остальные территориальные единицы входят в состав графства.
Две трети населения проживает в муниципальных корпорациях — сити, туанах, бороу и вилиджах. Муниципалитет — общее типовое название для определения органов управления в городах (сити), селах, местечках (таун), деревнях (вилидж) и городских районах (бороу). Тауи — единица управления сельской местностью, нередко называемая также тауншип. В некоторых районах США под тауном понимают мелкие города. Самым мелким муниципалитетом можно назвать, пожалуй, деревню. Во многих случаях в качестве деревни рассматриваются пригородные районы.
Многочисленные ячейки местного управления в СЩА — школьные и специальные округа. Здесь муниципальное управление специализировано по отдельным службам — образование, водоснабжение, дорожное строительство, санитарное дело и т. п. Границы одного такого округа зачастую перекрещиваются с границами других округов, выделенных по иным основаниям. Площадь, которую охватывают специальные округа, весьма неопределенна: от маленькой территории до нескольких графств. Поскольку компетенция органов графств далеко не одинакова в разных штатах, она может быть охарактеризована лишь в самой общей форме.
Совет графства представляет собой руководящий орган во всех графствах. Члены совета не занимают других государственных должностей и осуществляют свои полномочия коллегиально. В сельской местности советы собираются, как правило, один раз в месяц, а в городах — еженедельно. Совет графства назначает некоторых должностных лиц и определяет размеры выплачиваемого им жалованья. Важным должностным лицом в графстве является шериф, который избирается непосредственно населением на два—четыре года. Шериф призван поддерживать спокойствие в подведомственном ему графстве, круг его обязанностей довольно широк: вызов в суд, производство арестов, контроль за сбором налогов и т. д. Соблюдение законов составляет сферу деятельности и другого должностного лица графства — атторнея, которого нередко именуют окружным атторнеем или солиситором. В его обязанности включается дознание по преступлению, сбор доказательств а также представительство графства в судебных спорах.
Городское управление в США сложилось в следующих формах.
«Мэр-совет» — система, распространенная в большинстве крупных городов страны. При этой системе формально исполнительная власть принадлежит мэру, законодательная — совету. И мэр, и совет избираются населением.
Комиссионная форма. Основана на том, что законодательная и исполнительная власть сосредоточена в руках небольшой коллегии лиц, избираемой непосредственно жителями данной местности. Один из пяти-шести членов комиссии становится мэром. Комиссия выступает в роли городского совета.
«Совет-управляющий», — небольшой выборный законодательный орган, избирает профессионального управляющего, который считается ответственным за проводимую политику.
Смешанные формы управления. В различных районах страны функционирует значительное число муниципальных управленческих систем смешанного типа. Иногда система «совет—мэр» дополняется назначенным администратором. Комиссионная система в ряде мест дополняется полномочиями мэра.
Имеются и другие, распространенные в некоторых районах формы государственного управления. Например, особый режим управления установлен для столицы США — Вашингтона. Для него из территорий штатов Мэриленд и Виргиния выделен округ Колумбия. До последнего времени округ Колумбия был подчинен непосредственно властям федерации и не имел выборных муниципальных учреждений. Управление городскими делами осуществлялось советом из 9 членов во главе с комиссионером, совет назначался президентом республики. В декабре 1973 г. вступил в силу закон «О самоуправлении федерального округа Колумбия».
За последние три-четыре десятилетия города в США существенно изменились. Многие из них стали неузнаваемы: значительно расширились их территории и возросла численность населения. Однако законодательно этот процесс по большей части не оформлен. Власть местного самоуправления продолжает ограничиваться территорией города, установленной в некоторых случаях 100 лет назад. Например, официальный статус большого Нью-Йорка юридически был определен в 1898 г., когда его территория составляла 315 кв. миль, а в настоящее время город занимает в 10 раз большую площадь. Официально городом называется лишь первоначально отведенная под него территория, фактически большой Нью-Йорк расположился в пределах территории 3 штатов (Нью-Йорк, Нью-Джерси и Коннектикут).
Предметом особой озабоченности государства стали в последние годы вопросы городского развития. Так называемый «кризис городов» обсуждается на всех уровнях. При этом речь идет не только о непомерном росте городов, но и о невиданном разрастании городских предместий, в результате чего целые районы, составлявшие прежде сельскую местность, оказались урбанизованными. Возникли так называемые агломерации, представляющие собой совокупность собственно города, пригородов и близлежащих городов, связанных экономическими и иными узами. Типичными примерами таких агломераций могут служить Нью-Йорк, Чикаго, Лос-Анджелес. Одновременно с этим происходило массовое переселение в пригороды «среднего класса», на место которого в городские центры хлынула беднота. Это привело к резкому сужению налоговой базы городов и сокращению поступлений от налога с имущества. В местных городских бюджетах образовалась серьезная брешь, что поставило городские власти в еще большую зависимость от штатов, оставшихся монопольными сборщиками и распорядителями налоговых поступлений. Располагая, таким образом, реальной властью распределения дотаций, штаты используют эту власть как эффективное средство политического давления на местное самоуправление. Столкнувшись лицом к лицу со своими финансовыми проблемами, город одновременно поставлен в положение всевозрастающей зависимости от подачек федерального правительства и властей штатов. Бюджеты городов далеко не обеспечивают нормального городского развития и необходимых общественных услуг; в своих расходах они почти на 1/3 зависят от федеральной и штатной помощи.
Современный городской кризис в Соединенных Штатах Америки — результат сложного взаимодействия разнообразных факторов. Такие важнейшие социальные факторы, как общественная система, основанная на частной собственности, в том числе и на землю, и ее несоответствие общественной природе города, хаос и отсутствие планового начала в подходе к решению городских проблем, антагонизм интересов различных групп городского общества, расизм — неотъемлемые стороны городского кризиса, не поддающегося разрешению в условиях капитализма.
США располагают рядом зарубежных владений. В организации управления этими владениями зона Панамского канала представляет собой узкую полосу земли по обе стороны от водной магистрали шириной около 16 км и длиной до 80 км. При выходе канала в Тихий океан расположен порт Бальбоа, в Карибском море — Кристобаль. Здесь сооружены мощные военно-морские базы, а вдоль канала — пояс фортов и военных аэродоромов. На них дислоцирован постоянный гарнизон вооруженных сил США. Управляется зона Панамского капала командующими вооруженными силами в этом регионе. Под его контролем находится губернатор зоны, назначаемый президентом Соединенных Штатов.
В феврале 1974 г. между США и Панамой подписана «Декларация принципов», касающаяся будущего статуса Панамского канала и его зоны. В этом документе определена перспектива заключения нового договора о Панамском канале, согласно которому Соединенные Штаты передадут юрисдикцию над зоной канала Республике Панама, но на определенный срок сохранят за собой право эксплуатации сооружений канала. По окончании этого срока Панама должна получить полный контроль над каналом и впредь будет ответственна за его эксплуатацию. Соответственно этой договоренности в сентябре 1977 г. правительства Панамы и США подписали два договора, заменяющие договор 1903 г. Суть новых документов заключалась в том, что Панама «постепенно» распространит государственный суверенитет на зону Панамского канала, который полностью перейдет в ее руки 31 декабря 1999 г. До этого времени американцы будут сохранять командные позиции в управлении каналом, содержать в его зоне 14 военных и военно-морских баз с соответствующими гарнизонами и вооружением. Второй из упомянутых договоров предусматривал, что с наступлением XXI в. за Соединенными Штатами останется право «совместно с Панамой гарантировать нейтралитет канала».
На атлантических подступах к Панамскому каналу находятся островные владения США: остров Пуэрто-Рико и группа Виргинских островов, к западу и юго-западу от Гавайев принадлежащие США острова Мидуэй, Уэйк, Гуам и др. В южной части Тихого океана США владеют группой островов apxипелага Самоа.
В августе 1979 г. население острова Гуам отвергло навязываемый ему правительством США проект конституции, призванный сохранить старые колониальные порядки в новом юридическом обличье. В ходе состоявшегося референдума подавляющее большинство островитян проголосовало против «основного закона», предусматривающего ограниченное местное самоуправление. Гуам, захваченный Соединенными Штатами в ходе испано-американской войны 1898 г., является в настоящее время крупной базой американских ВВС и ВМС в Тихом океане.
США управляют подопечными территориями — Маршалловыми, Марианскими и Каролинскими островами в Тихом океане. Марианские острова — один из архипелагов Микронезии, расположенных в западной части Тихого океана. В него входят 14 относительно крупных островов с населением около 15 тыс. человек. После открытия островов в 1521 г. Магелланом они были колонией Испании, затем перешли в конце XIX в. к Германии. В годы первой мировой войны их захватила Япония, осуществлявшая здесь управление по мандату Лиги наций. Во второй мировой войне на островах укрепились американцы, а в 1947 г. Организация Объединенных Наций передала Марианские острова, как и соседние Kapoлинские и Маршалловы, под опеку Соединенных Штатов. Согласно официальному мандату ООН цель американской опеки состояла в том, чтобы помочь населению островов подготовиться к независимости.
25 марта 1976 г. президент Дж. Форд подписал закон, в соответствии с которым Марианские острова включаются в состав США в качестве «свободно присоединившегося государства».
В основном все колониальные владения США управляются по одной схеме: вся полнота государственной власти сосредоточена в руках губернатора, который назначается «с согласия сената» президентом республики. Вместе с тем Гуам Самоа и Виргинские, острова имеют выборные законодательные органы, наделенные весьма незначительными полномочиями. Общее управление администрацией островов осуществляет Министерство внутренних дел США.
Пуэрто-Рико, важнейшее американское владение, до 1898 г принадлежало Испании. В 1952 г. было объявлено «свобод» присоединившимся государством». На правах «автономии» законодательную власть в Пуэрто-Рико осуществляет двухпалатный конгресс, а исполнительную — губернатор.

Продолжение ...