Конгресс, президент, Верховный суд

Я. М. Бельсон, К. Е. Ливанцев. "История государства и права США"
Изд-во Ленинградского университета, Л., 1982 г.
OCR Yurkonsultacia.Ru
Приведено с некоторыми сокращениями

Хотя принцип разделения властей в конституции прямо не провозглашен, практически он проведен в основном через все ее важнейшие постановления, относящиеся к вопросам государственной организации. Отдавая себе отчет в необходимости учреждения сильной и независимой исполнительной власти, «отцы-основатели» все же были озабочены тем, чтобы уберечь страну, как уже отмечалось, от рецидива монархической тирании. Поэтому, руководствуясь буржуазно-демократическим принципом «правление законов, а не людей», они возложили на Конгресс функции центрального и руководящего органа государства в важнейших вопросах внутренней и внешнеполитической жизни страны.
Практически разделение властей в американской политико-юридической доктрине традиционно признается чуть ли не основополагающим конституционным принципом. Оно рассматривается как необходимый способ обеспечения таких политико-философских и правовых принципов, как «ограниченное правление», федерализм, «верховенство права». Классовую сущность доктрины «разделения властей» вскрыл К. Маркс, видя ее суть в прозаическом деловом разделении труда, примененном к государственному механизму. «Подобно всем другим вечным, священным и неприкосновенным принципам, и этот принцип применяется лишь в той мере, в какой он соответствует существующим отношениям».
Законодательная власть. Высший законодательный орган Соединенных Штатов Америки — Конгресс — состоит из двух палат: палаты представителей, избираемой путем прямых выборов населением страны, и сената, выбираемого законодательными собраниями штатов в количестве двух сенаторов независимо от численности населения штата. Американская конституция гласит, что все ею установленные законодательные полномочия принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, состоящему из сената и палаты представителей (ст. 1, разд. 1).
Установление в США двухпалатной структуры высшего законодательного органа вряд ли можно считать случайностью. Эта система была испытана опытом — в колониальный и революционный периоды истории США. Только лишь две колонии, Пенсильвания и Вермонт, имели однопалатные легислатуры (легислатура — синоним парламента). Правда, однопалатным был конфедеральный конгресс, но этот орган должен был стоять во главе союза 13 фактически независимых штатов. Не следует забывать, что «отцы-основатели» имели перед собой английский образец структуры парламента, и кроме того, страдали хронической народобоязнью. Необходимость второй палаты — сената — обусловливалась также федеральной структурой государства, при которой малонаселенные штаты (Род-Айленд, Каролина и др.) опасались как члены союза оказаться в неравноправном положении с густонаселенными штатами (такими, как, например, Виргиния, Нью-Йорк, Массачусетс и Пенсильвания), получавшими явный перевес в нижней палате. Совокупность всех этих, отнюдь не равнозначных, факторов и можно принять за идейно-политическую основу двухпалатной организации Конгресса США.
Депутаты обеих его палат конституционно наделены соответствующими парламентскими привилегиями и иммунитетами. Конституция США устанавливает, что как сенаторы, так и члены палаты представителей «во всех случаях, кроме измены, уголовного преступления и нарушения общественного порядка... не могут быть подвергнуты аресту во время их присутствия на сессии соответствующей палаты, а также следования в палату и возвращения из нее; а за свои речи и за участие в прениях не могут быть подвержены ответственности ни в каком другом месте» (ст. 1, разд. 6).
Регламент Конгресса представляет собой совокупность писаных и неписаных правил. Важнейшими из источников, кроме Конституции США, являются правила каждой палаты, «Руководство по парламентской практике», составленное Т. Джефферсоном, и многие прецеденты. Число последних настолько велико, что лишь немногие члены Конгресса имеют знания в той степени, чтобы как-то ориентироваться в этих актах.
Свою первую сессию палаты Конгресса открывают 3 января нечетного года и заканчивают в ординарном порядке, т. е. «если Конгресс не постановит иначе», не позднее последнего дня июля, а в те же календарные сроки четного года работает вторая сессия данного созыва Конгресса. Обе палаты заседают единовременно, располагая правом изменять сроки окончания сессий. В случае надобности могут быть созданы чрезвычайные сессии и вне указанных сроков. Обе палаты Конгресса не могут быть распущены досрочно.
Палата представителей — одно из двух важнейших звеньев законодательного механизма США. Конгресс правомочен каждые десять лет перераспределять мандаты между штатами соответственно изменениям в численности населения. Палата представителей переизбирается полностью каждый четный год.
Председательствует в палате представителей специально для этого избираемый из числа депутатов спикер, который располагает широкими полномочиями; его решения по процедурным вопросам безапелляционны. Имея право принимать участие в обсуждения вопросов, он, однако, может голосовать лишь в тех случаях, когда голоса депутатов разделились поровну или когда проводится тайное голосование. Полномочия спикера позволяют ему играть немаловажную роль в осуществлении правительственной программы законодательства, поскольку, будучи представителем партийной фракции большинства, с одной стороны, и председателем палаты — с другой, он обеспечивает себе одно из ведущих мест в руководстве Конгрессом. Это делает его партийно-должностным лицом особой значимости.
Сенат — вторая палата Конгресса США, сенаторы избираются законодательными собраниями штатов ща 6 лет с обновлением 1/3 состава через каждые два года. Сенатором может быть избран «прирожденный американец», достигший тридцатилетнего возраста, состоящий в течение 9 лет гражданином США и проживающий в штате, его избирающем. Исторически сенат комплектовался таким образом, что первый его состав определил срок полномочий сенаторов путем жребия: треть их заняла места в сенате на 2 года, вторая треть — на 4 года, последняя — на 6 лет.
Со старинных времен сенаторов считают выборными «послами штатов». По общему признанию специалистов, сенат представляет собой наиболее привилегированную из двух палат Конгресса, в ней бытуют устойчивые традиции, сами сенаторы во многом объединены личными связями. В палате стабильно господствует принцип корпоративности. В целом общественный престиж сенатора неизменно находится на более высоком уровне, чем члена палаты представителей. Без боязни преувеличения можно полагать, что в государственной практике США сенат играет более значительную роль, чем палата представителей.
Председательствует в сенате вице-президент республики, который подписывает одобренные сенатом законопроекты. В случае его отсутствия руководство сенатом осуществляется временным председателем, который становится постоянным, если вице-президент заменяет президента республики. Хотя в правовом положении председателя сената изменений существенного характера не произошло, роль его в определенном смысле в последние десятилетия заметно возросла, так как он в силу своего статуса постоянно связан с правительственным аппаратом. Можно сказать, что роль вице-президента в политической жизни Соединенных Штатов определяется не столько его положением в качестве председателя сената, сколько значением того, что он является второй после президента фигурой в государственном аппарате страны.
Как правило, Конгресс заседает раздельно по палатам, но в определенных ситуациях созываются и совместные заседания палаты представителей и сената. Это имеет место в следующих случаях: во-первых, при необходимости подсчета голосов, поданных выборщиками на президентских выборах; во-вторых, для заслушивания посланий президента; в-третьих, для проведения официальных церемоний общегосударственного характера. Кроме того, для рассмотрения законопроектов частного характера, т. е. относящихся к отдельным лицам, группам лиц или конкретным местностям, палата представителей и сенат могут самопреобразовываться в представительные комитеты. Во время заседания указанных (комитетов функции председателя исполняют соответственно не спикер, не вице-президент, а специально для этого избранные конгрессмены. Палата представителей собирается в качестве такого комитета значительно чаще сената.
Законодательство является основной и главной сферой деятельности Конгресса, его палат и всех внутренних рабочих органов. Законодательный процесс в американском Конгрессе отличается большой сложностью, положения, его регламентирующие, весьма казуистичны. От внесения законопроекта в палату до принятия и опубликования он проходит довольно длинный и многотрудный путь.
Появившаяся при Конгрессе система комитетов США заимствована из парламентской практики Великобритании. Первоначально комитеты составлялись из групп делегатов, получивших специальное поручение от законодательного органа. По мере развития американской национальной государственности комитеты стали превращаться во все более авторитетные органы, зачастую противопоставляющие себя большинству в той или другой палате Конгресса.
В начале XIX в. специальные комитеты, образуемые для изучения конкретных биллей и распускаемые после их рассмотрения, явно преобладали над комитетами постоянными. Так, в сенате до 1816 г. вообще не было постоянных комитетов, а в палате представителей в 1800 г. их было образовано всего 6, в то время как только в Конгрессе 3-го созыва (1793—1795 гг.) действовало до 350 специальных комитетов. Главным орудием обсуждения и принятия решений был в Конгрессе комитет всей палаты — орган, состоящий фактически из всех членов палаты, заседающий по правилам упрощенной процедуры.
Примечательной особенностью законодательного процесса является правило, согласно которому ни один законопроект или резолюция не включаются в повестку дня до тех пор, пока не будут рассмотрены и одобрены постоянным комитетом палаты. Когда же постоянный комитет одобряет рассмотренный им документ, представитель комитета выступает с соответствующим докладом в палате, и вопрос включается в повестку дня. Обе палаты Конгресса обладают равными правами в законодательном процессе, поскольку установлено, что для окончательного принятия всякий законопроект должен быть одобрен обеими палатами.
Полномочия Конгресса касались общих для федерации дел и были точно зафиксированы Конституцией. При этом в Конституции указано, что Конгресс может издавать все законы, которые необходимы и уместны для осуществления его полномочий. Решения Конгресса (билли и прочие акты) представляются президенту на подпись. Однако президент не обладает правом санкций, т. е. согласие президента не является необходимым условием для промульгации (оглашения) закона. Президент может лишь наложить на принятые Конгрессом законы и акты вето, которым он имеет право воспользоваться в течение 10 дней после принятия закона конгрессом. Конгресс, в свою очередь, может отвести вето президента, приняв повторно квалифицированным большинством (2/3 голосов в каждой из палат) отклоненный президентом закон. Тогда закон получает полную силу независимо от воли президента, а вето последнего считается преодоленным.
Формально, по конституции, президент не обладает правом законодательной инициативы, он может распустить Конгресс или отсрочить его созыв. Вместе с тем президента нельзя сместить даже в том случае, если большинство в Конгрессе выступает против его политики. Депутатами палат Конгресса не могут быть лица, занимающие посты в государственном аппарате (министры, так называемые государственные секретари и т. д.).
За Конгрессом признается право высказывать мнение по поводу международных переговоров и заключения соглашений. Президент, однако, весьма ревностно следит за тем, чтобы конгрессмены не выступали перед внешним миром в роли самостоятельных участников переговоров. Интересен в этом отношении инцидент, имевший место в 1876 г., когда по случаю столетия США правительства ряда стран прислали Конгрессу свои поздравления. Получив поздравления, Конгресс принял ответную резолюцию с выражением своей признательности, но президент У. Грант наложил на нее вето, руководствуясь формулой Т. Джефферсона: «Поскольку президент является единственным каналом связи между Соединенными Штатами и иностранными государствами, эти государства и их агенты могут узнавать лишь от него, в чем состоит воля нашего государства».
Конгресс наделен особого рода судебным полномочием (в порядке импичмента), которое позволяет ему привлекать к ответственности федеральных должностных лиц, включая президента республики и членов Верховного суда, за совершенные ими преступления, коими считаются государственная измена, взяточничество и другие тяжкие деяния и проступки. Обвинение при этом формулируется палатой представителей, а решение выносит сенат. Импичмент — это не обычное судебное разбирательство, а чрезвычайно специфическая политическая процедура. Ст. 1 конституции США (разд. 3) постановляет на сей счет следующее: «Сенату принадлежит исключительное право осуществления суда в порядке импичмента. Заседая с этой целью, сенаторы приносят присягу или дают аффирмацию. Если подсудимым является президент Соединенных Штатов, председательствует верховный судья. Ни одно лицо не может быть признано виновным без согласия двух третей присутствующих сенаторов». Далее говорится, что обвинительный приговор в случаях импичмента ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе Соединенных Штатов. Однако лицо, признанное виновным в порядке импичмента, должно быть после этого предано суду и наказанию в соответствии с законом.
Таким образом, импичмент (impeachment) — процедура привлечения к ответственности федеральных должностных лиц гражданской службы, включая президента и вице-президента, за измену, взяточничество и другие тяжкие преступления. На дела, возбужденные в порядке импичмента, президентское право помилования не распространяется. В истории США известны 12 случаев возбуждения дела в порядке импичмента — один раз против сенатора, один раз против министра, однажды — против президента и 9 раз — против федеральных судей. В 6 случаях сенат принимал оправдательное решение.
Имеется и еще один аспект следственной деятельности Конгресса. Последний фактически располагает и функциями расследования. Хотя Конституция США не дает Конгрессу прямых полномочий проводить расследования и в связи с этим обязывать свидетелей являться для дачи показаний, это право стало считаться в порядке прецедента прерогативой, присущей законодательному органу. Первым расследованием Конгресс занялся в 1792 г., когда палата представителей приступила к выяснению причин поражения, нанесенного американской армии индейцами в районе Великих озер. Слушанием этого дела Конгресс положил начало своей расследовательской деятельности, и с той поры вопрос о правомерности расследований, предпринимаемых Конгрессом, длительное время не поднимался. В официальном американском справочнике «Конгресс США» говорится: «Расследования, проводимые на основе Конституции, передающей Конгрессу всю полноту законодательной власти, служат ушами и глазами для обеих его палат. В процессе расследования собирается информация, нужная для определения будущей законодательной инициативы, проверяется эффективность уже действующих законов, выявляются квалификация и дееспособность членов Конгресса, и в необходимых случаях устанавливаются основания для привлечения к ответственности высших должностных лиц. Ведение расследований уже давно считается одной из важнейших функций законодательного органа страны».
Обозревая историческую государственно-правовую практику Конгресса, нельзя не отметить, что некоторые из конгрессменов в отдельных политических вопросах, таких, скажем, как расовая сегрегация, экономическое положение трудящихся, ряд внешнеполитических проблем, нередко занимали либеральную, не отвечающую правительственному курсу позицию, но, как известно, решающего влияния в Конгрессе не имели. С самого начала существования американский Конгресс и по социальному составу, и по содержанию своей деятельности полностью отвечал характеристике, данной В. И. Лениным фактическому участию народа в буржуазном парламенте, которое «загорожено от трудящихся масс тысячами загородок, и рабочие великолепно знают и чувствуют, видят и осязают, что буржуазный парламент чужое учреждение, орудие угнетения пролетариев буржуазией, учреждение враждебного класса, эксплуататорского меньшинства».
Исполнительная власть. Во главе исполнительной власти стоит президент, избираемый на 4 года в ходе двухстепенных выборов. Отдельные штаты избирают сначала выборщиков в количестве, равном общему числу депутатов и сенаторов, представленных в Конгрессе от данного штата. На втором этапе голосования выборщики избирают президента и вице-президента. В отличие от практики выборов в палату общий в Англии, где избиратели, голосуя за депутатов лейбористской или консервативной партии, фактически избирают и главу правительства — премьера, в Соединенных Штатах, где выборы в палату представителей и выборы президента проходят отдельно, глава правительства — президент — может быть представителем не той партии, которая располагает большинством в конгрессе.
До недавнего времени Конституция не предусматривала ограничений в переизбрании президентов па последующие сроки. Президент обладает всей полнотой исполнительной власти в сфере решения вопросов, общих для федерации в целом, т. е. его компетенция исключительно широка. В разделе, касающемся исполнительной власти, Конституция регламентирует лишь его полномочия. О других высших должностных лицах говорится только, что их назначает президент при согласии сената и что вице-президент является председателем сената.
Согласно Конституции, президентом республики может быть прирожденный («по рождению»), но не натурализованный американец, достигший 35 лет и проживший в стране не менее 14 лет. Термин «по рождению», надо заметить, пока еще не получил точного юридического определения ни в правовой форме, ни в доктринальной. По традиции, тщательно соблюдавшейся до избрания в 1960 г. на пост президента Дж. Кеннеди, место в Белом доме мог занимать лишь тот, чьи предки жили в Америке еще до провозглашения независимости. Установлено, что президент и вице-президент не могут быть жителями одного и того же штата. В течение первых 40 лет после принятия Конституции США отпрыски земельной аристократии Виргинии считали пост главы государства своей монополией. За это время они лишь на 8 лет уступили президентское кресло представителям Массачусетса. В 1828 г. А. Джексон, опираясь па фермеров Запада, вырвал президентский скипетр из рук «виргинской династии».
Выборы президента на первом этапе осуществляются путем всеобщего голосования, которое проводится каждый високосный год (т. е. один раз в четыре года) в ноябре, в первый вторник после первого понедельника. Процедура косвенных выборов президента, установленная Конституцией США, подверглась в ходе ее применения довольно значительным изменениям, существенная их часть, однако, не отражена в правовых установлениях.
В каждом штате выборщики избираются общим списком по так называемой мажоритарной системе относительного большинства. Партия, список которой собирает наибольшее число голосов, получает голоса всех выборщиков от данного штата. В свою очередь, каждый штат имеет право избрать столько выборщиков, сколько имеет своих представителей в обеих палатах Конгресса. Согласно принятой в 1961 г. XXIII-й поправке к Конституции дополнительно трех выборщиков избирает население федерального округа Колумбия (округ, на территории которого находится г. Вашингтон). Поскольку все 50 штатов имеют в Конгрессе 535 своих делегатов (435 в составе палаты представителей и 100 в сенате), то вместе с тремя указанными выборщиками общее число выборщиков президента составляет 538. При мажоритарной системе голосования может иметь место такая ситуация, что большая часть голосов избирателей просто пропадает. Ярким примером в данном случае может служить практика избрания состава палаты депутатов во Франции в период Третьей Республики.
В США также известны случаи, когда один из претендентов на пост президента получал больше голосов избирателей, чем другой, но общий исход выборов оказывался не в его пользу. Например, в 1824 г. А. Джонсон добился перевеса над Дж. Адамсом в 37 тыс. голосов, но не получил достаточного количества выборщиков и президентом не стал. В 1888 г. Г. Кливленд получил на 90 тыс. голосов больше, чем Б. Гаррисон, но несмотря на это президентом оказался последний, так как получил большинство голосов выборщиков.
Будучи доверенными лицами своей партии, выборщики фактически лишены какой-либо самостоятельности, хотя формально не связаны своей партийной принадлежностью. Ведь законодательные органы, губернаторы штатов, партийные боссы, определяя состав выборщиков, обязывают их голосовать за кандидата, наиболее приемлемого для воротил данного штата. При таком положении вопрос о президенте предрешен уже самим избранием выборщиков, перед выборами которых и происходит основная межпартийная борьба за пост президента. Как сказал о выборщиках один американский автор, «они откликаются на партийный зов, но не утруждают своих умов». В более ранний период американской истории, до образования двухпартийной системы, президентские выборщики были вправе голосовать за любого кандидата в президенты; кроме того, в некоторых штатах они избирались не непосредственно населением, а законодательными органами. Только в 30-х годах XIX столетия был введен единый порядок, согласно которому выборщики, обязанные голосовать за определенного кандидата в президенты, стали избираться во всех штатах непосредственно населением.
В соответствии с установленной процедурой выборщики собираются в понедельник после второй среды декабря в столицах своих штатов, где и производится избрание президента и вице-президента. Для избрания и того, и другого необходимо абсолютное большинство голосов, т.е. 270 голосов. Каждый выборщик подает один голос за кандидата в президенты и один за кандидата в вице-президенты. Результаты голосования отправляют специальной почтой в Вашингтон на имя председателя сената, т. е. вице-президента США. Подсчет голосов производится 6 января следующего за выборами года на совместном заседании сената и палаты представителей под председательством вице-президента. Если никто из кандидатов не получит абсолютного большинства голосов избирателей, а это возможно при участии в выборах более двух партий, президента должна избрать палата представителей. Если же таким способом президент до 4 марта избран не будет, его полномочия принимает на себя вице-президент, получивший большинство голосов выборщиков. Если коллегия выборщиков не отдает предпочтения ни одному из кандидатов, вопрос решается в палате представителей, члены которой выбирают президента из числа трех кандидатов, получивших большинство голосов выборщиков. При этом делегация каждого штата имеет один голос, поэтому для избрания президента необходимо большинство штатов. Например, в результате выборов 1800 г. Т. Джефферсон и А. Барр получили по 73 голоса выборщиков каждый. Только после 36 туров голосования в палате представителей президентом был избран Т. Джефферсон. На выборах 1824 г. голоса выборщиков распределились между четырьмя кандидатами таким образом, что ни один из них не получил абсолютного большинства и лишь после голосования в палате представителей президентом стал Дж. Адамс.
Церемония передачи власти новому президенту (инаугурация) происходит 20 января следующего за выборами года и носит торжественный характер. Проводится инаугурация в полдень перед зданием Капитолия, где вновь избранный президент принимает присягу и произносит свою первую речь. Присягу новому президенту диктует, как правило, председатель Верховного суда США. Конституция постановляет: «Перед вступлением в должность президент приносит следующую присягу или дает аффирмацию (письменное или устное обещание): Я торжественно клянусь, что буду честно выполнять обязанности президента Соединенных Штатов и буду по мере сил соблюдать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов» (ст. 2, разд. 1, п. 7).
Существенно влияние президента на законодательный процесс. Конституция постановляет, что президент имеет право налагать «вето» на любой законопроект в течение 10 дней с момента его получения. По истечении указанного срока, в случае отсутствия президентского запрета, закон автоматически считается вступившим в силу. Получив же билль с возражениями президента, Конгресс, как уже указывалось, имеет конституционную возможность преодолеть вето, для чего требуется одобрение законопроекта 2/3 голосов в обеих палатах, что в большинстве случаев практически является крайне затруднительным делом.
Президенты США активно используют еще и право «карманного вето». Суть этой процедуры состоит в том, что используются скрытые пружины внутреннего механизма Конгресса и неугодный законопроект задерживается в одной из его палат до последних дней сессии. После принятия он отсылается в Белый дом, но к этому времени до окончания сессии остается менее десяти дней. Это дает президенту возможность не решать судьбу закожшроекта до следующей сессии Конгресса, т. е., как говорится, «спрятать его в карман». Впервые правом вето в политических целях воспользовался в 1832 г. президент А. Джексон, а за первые 40 лет действия Конституции США вето применялось президентами только 9 раз.
Широкими полномочиями располагает президент США в сфере внешнеполитической деятельности. Ему, согласно Конституции, предоставлено право, по совету и с согласия сената, заключать международные договоры с последующей ратификацией 2/3 голосов сенаторов. Президент при этом не только подписывает договоры с иностранными государствами, но фактически и сам ведет о них переговоры, используя для этого либо государственный департамент, либо своих личных представителей. По сложившейся практике значительная часть юридических актов межгосударственного характера заключается президентом не в форме договоров, а в форме исполнительных соглашений, для которых не требуется одобрение сената. Президент, наконец, наделен конституционным правом назначать послов, разного ранга дипломатических представителей и консулов, а также принимать соответствующих лиц иностранных государств.
Президент, далее, является главнокомандующим федеральными вооруженными силами, а также национальной гвардией штатов, когда последняя призывается им на действительную военную службу. Президенты США не раз использовали свои полномочия верховного главнокомандующего, мало считаясь с тем, что право объявления войны принадлежит по конституции Конгрессу. Практика сложилась так, что если Конгресс имеет право объявлять войну, то президент может ее просто начать. Дело в том, что по букве закона президенту предоставлено право действовать единолично, помимо Конгресса, в тех случаях, когда Соединенные Штаты оказываются «в состоянии войны» вследствие «вооруженного на них нападения». Такая оговорка создает широкие возможности обойти право Конгресса объявлять войну.
Президент США, как уже говорилось, может быть подвергнут суду импичмента, если он совершит измену, будет уличей во взяточничестве или другом преступлении. Инициатива возбуждения дела против президента и формулирование конкретного обвинения принадлежат палате представителей. Сенат рассматривает дело по существу, председательствует при этом председатель Верховного суда США. Для признания президента виновным и отстранения его на этом основании от должности необходимы 2/3 голосов присутствующих сенаторов.
Известное место в системе государственной власти США занимает вице-президент. Пост вице-президента — чисто американский элемент государственного аппарата и политической жизни. Согласно Конституции США вице-президент избирается выборщиками одновременно с президентом. Каждый претендент на роль президента баллотируется совместно (в одном списке) с кандидатом на пост вице-президента; избрание первого обычно определяет избрание второго. Только в случае, если ни один из кандидатов в вице-президенты не наберет на выборах абсолютного большинства голосов, как это случилось, например, в 1836 г., право избрания, согласно XI 1-й поправке к конституции, предоставляется сенату; при этом необходимо абсолютное большинство голосов сенаторов и кворум в 2/3 его состава.
Вице-президент является наиболее важным должностным лицом сената — его председателем. В этой роли он имеет, в частности, право голоса в случае, когда голоса сенаторов разделились поровну, право назначения членов специальных расследовательских комиссий и соответствующих комитетов, право подписания всех законопроектов, принятых сенатом, а также право определять, в какой из постоянных комитетов сената должен бысь направлен тот или иной законопроект. Особый статус вице-президента определяется тем, что он первым наследует власть президента в случае, как сказано в ст. 2 Конституции, «удаления президента от должности или в случае его смерти, выхода в отставку...». Вице-президента как председателя сената, скорее всего, следует рассматривать в качестве ответственного представителя законодательной власти.
Вообще-то однозначно определить роль и значение вице-президента в системе высших органов власти и управлении США не так-то просто. В этой связи обращает на себя внимание, например, следующее. Если спикер палаты представителей всегда является представителем партии большинства с исключительно широкими полномочиями, председатель сената может представлять меньшинство в верхней палате, что существенно сужает возможности его руководства работой сената. Основная задача вице-президента, скорее, состоит в поддержании тесного контакта между конгрессом и правительством; что же касается его полномочий внутри сената, то они ограничены: вице-президент не имеет, например, права состоять ни в одном комитете верхней палаты, он фактически не принимает участия в дебатах.
Если рассматривать институт вице-президентства в историческом плане, то в XIX столетии его роль была малоэффективной. Так, после первого вице-президента Дж. Адаме а, избранного в 1789 г., в течение многих лет ни один вице-президент даже не присутствовал на заседаниях кабинета. Однако вице-президент— фигура ©овсе не декоративная, его деятельность далеко выходит за рамки Конгресса и способна оказывать влияние на внутреннюю и внешнюю государственную политику. Он не только и не просто второе лицо в государстве, но и политический деятель, готовящийся занять высший пост на последующих президентских выборах. Именно в этом следует искать ключ к определению подлинной роли вице-президента в функционировании государственного механизма власти. Человек, занимающий пост вице-президента, получает, можно сказать, немалый опыт: работая в Белом доме с президентом, он обретает «взгляд сверху», а функции председателя сената позволяют ему наладить связи с лидерами Конгресса, приобрести определенные позиции в Капитолии, изучить его механизм и т. д. Все это дает ему немалые преимущества на будущих президентских выборах. Обладая этими преимуществами, вице-президент имеет также большие шансы стать партийным лидером, опять же увеличивает его шансы в дальнейшей политической карьере.
В целом о федеральных должностных лицах в Конституции США говорится только, что их назначает президент с согласия сената. Указанное положение действует и поныне с той, однако, оговоркой, что требование получения согласия сената нередко игнорируется. Кроме того, утвердилась в порядке прецедента практика, согласно которой президент, будучи связан получением согласия сената при назначении высших должностных лиц (в том числе и министров), сохранял полную свободу действий при их смещении. Примерно около 1830 г. стало правилом, что в случае перехода президентской власти к представителю другой партии полностью заменяется весь состав федеральных должностных лиц, число которых уже в XIX в. стало весьма значительным.
В 1883 г. был принят закон Пэндлтона, запрещавший раздачу административных постов за политические услуги во время избирательных кампаний и вводивший при зачислении на должность чиновников конкурсные экзамены. Однако по своим последствиям этот закон оказался малоэффективным и не упразднил «систему добычи», с которой связаны коррупция и взяточничество.
Первый шаг в направлении регламентации организации центрального управления был сделан еще в 1789 г., когда было принято решение об учреждении так называемых департаментов, соответствовавших возникавшим в Европе министерствам. Следует отметить, что государственные чиновники, как руководители департаментов, не образуют нечто похожее на европейскую коллегию министров во главе с премьером. Во-первых, в Соединенных Штатах нет премьера, а заседания государственных секретарей проходят под председательством президента; во-вторых, совокупность государственных секретарей не образует правительства в качестве коллегиального органа, способного принимать ответственные решения. Правда, из числа государственных секретарей заметно по своему значению выделялся государственный секретарь, который являлся важным представителем исполнительной власти.
Департаментов первоначально было 3 — государственный департамент, департамент финансов и военный департамент. Одновременно был учрежден пост генерального атторнея. В конце XVIII в. в период президентства Дж. Адамса уже говорили о «большом государственном совете страны» или о «кабинете», когда дело касалось органа, который фактически осуществлял исполнительную власть. Число департаментов постепенно увеличивалось. В 1870 г. было образовано министерство юстиции, в 1888 г. — торговли, в 1889 г. — земледелия, в 1913 г. — труда; создается также министерство почт. Во главе департаментов, как отмечалось, стояли государственные чиновники; при этом руководитель департамента юстиции получил традиционное английское название генерального атторнея; а глава почтового департамента получил звание генерального почтмейстера.
Высшие должностные лица, назначаемые президентом, несут ответственность исключительно перед ним. Они не могут быть членами ни одной из палат Конгресса, что формально отвечает требованиям теории разделения властей.
Правительство представляется важнейшим инструментом реализации власти президента Соединенных Штатов. В качестве консультантов, официальных представителей и административных помощников главы правительства, министры, или государственные секретари, с самого начала признаются теми своего рода высокопоставленными советниками, которых Аристотель в свое время называл «многочисленными глазами и ушами, ногами и руками» античных царей.
Конституционная доктрина США исходит из того, что руководители и все должностные лица в высших органах правительственного механизма — это прежде всего и только лишь советники президента, призванные по мере надобности консультировать его. Отсюда и отсутствие коллегиальной ответственности любого из таких органов, что и положено в основу правового статуса кабинета министров. Консультативный характер кабинета определен самой Конституцией, которая постановила, что президент может требовать от руководителя каждого административного департамента письменного мнения по любому вопросу, относящемуся к его компетенции (ст. 2, разд. 2).
Установив, что главы департаментов консультируют президента лишь по его инициативе, Конституция тем самым изъяла начала самостоятельности из юридического статуса правительства. Члены правительства не являются конгрессменами, они работают под непосредственным руководством президента и перед Конгрессом ответственности не несут. В свою очередь, президент не обязан регулярно созывать правительство, равно как и не обязан следовать советам, исходящим от него.
Президент может поступать даже вопреки мнению большинства членов правительства, и поскольку оно не имеет конституционного статуса и подчинено непосредственно президенту, тот может по своему усмотрению распоряжаться не только всей его деятельностью, но и портфелями конкретных министров.
Конституционно президент свободен в выборе министров. На практике же ему приходится призадумываться о приемлемости кандидатов для правящих классов, особенно если речь идет о ключевых государственных постах. Внутренняя структура правительственного аппарата США включает в себя органы трех видов: 1) исполнительные департаменты, т. е. министерства отраслевого характера; 2) национальные, или «независимые» агентства, которые по своему значению находятся в ранге министерств, но не имеют официального статуса последних; 3) разнородные учреждения, именуемые «советами», «бюро», «администрациями» и т. д., официально создаваемые на определенный срок и для выполнения конкретных задач. Особое место в стране занимают публичные государственные корпорации, которые здесь не рассматриваются, поскольку в собственном смысле слова управленческих функций не осуществляют.
В общем и целом высшую центральную администрацию — правительство США — можно считать важнейшей составной частью механизма президентской власти.
Последние десятилетия XIX в. характеризуются возрастающей бюрократизацией государственного аппарата, что знаменовалось появлением профессиональной бюрократии, со временем превратившейся в органическую составную часть американской политической системы. Действуя вне зависимости от перемен в высших эшелонах государственной власти, профессиональная бюрократия держит в своих руках основные нити подлинной «государственной работы». И если в конце XIX в. Ф. Энгельс мог отметить отсутствие в США постоянной армии и бюрократии, то уже в начале XX в. В. И. Ленин констатировал, что вслед за европейскими империалистическими государствами заатлантическая республика скатилась вполне в «грязное, кровавое болото бюрократически-военных учреждений, все себе подчиняющих, все собой подавляющих».
Разбухание американского государственного аппарата привело к возникновению мощной армии несменяемых чиновников — бюрократии: если в 1871 г. было 53 тыс. государственных служащих, в 1881 — 107 тыс., то в 1891 г. их стало 166 тыс., а в 1901 г.— уже 256 тыс. человек.
Федеральная судебная власть. Она осуществляется специальной системой органов, во главе которой стоит Верховный суд Соединенных Штатов Америки, назначаемый президентом республики «по совету и с согласия сената» в количестве 9 пожизненных судей. Из 134 произведенных с 1789 г. президентских назначений в состав Верховного суда сенатом было отклонено около 30. Со времени принятия Конституции число членов суда неоднократно менялось: в 1789 г. их было 6; в 1801 — 5; в 1802 — 6; в 1837 — 9; в 1863 — 10; в 1866 — 7, а в 1869 г. — 9. Именно с 1869 г. начинается уже более чем столетний период, в течение которого число членов Верховного суда остается без изменений.
Кроме 9 судей в штат Верховного суда входит многочисленный вспомогательный персонал: клерк и его помощники, консультанты и маршал. Функции последнего определяются наблюдением за порядком в суде и исполнением решений суда. Официальный титул председателя Верховного суда — Главный судья Соединенных Штатов. Ежегодно Верховный суд начинает свою работу в первый понедельник октября и осуществляет ее непрерывно до начала лета (обычно до середины июня). Процедура работы Верховного суда очень сложна и ориентирована на исключительную медлительность в рассмотрении дел, что, впрочем, характерно и для других судебных инстанций.
Конституция Соединенных Штатов устанавливает, что судебная власть в стране «осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом. Как судьи Верховного суда, так и судьи низших судов сохраняют свои должности до тех пор, пока их поведение является безупречным» (ст. 3, разд. 1). Таким образом, Верховный суд является единственным федеральным судом, учреждение которого прямо предписано Конституцией.
Верховный суд как высший орган судебной системы осуществляет ряд весьма важных функций. В качестве суда первой инстанции он рассматривает лишь ограниченные категории дел, споры между двумя и более штатами, а также исковые дела, возбужденные против послов и официальных представителей иностранных государств, членов их семей, служебного персонала. В последнем случае подсудность факультативна. Как свидетельствует практика, в Верховном суде США по существу рассматривается около 200 дел в течение года, а в общей сложности в порядке апелляции поступает для разбирательства более 3 тыс дел в год. Суть здесь в том, что отклонение жалоб («петиций») не требует особой процедуры; достаточно того основания, что судья считает пересмотр дела не имеющим «национального интереса». При отклонении петиции остается в силе решение федерального апелляционного суда. Основным содержанием работы Верховного суда является судебный надзор, который включает судебный надзор за деятельностью нижестоящих инстанций — проверку их решений, а также осуществляемые в связи с ней проверку конституционности законодательных актов Конгресса и легислатур штатов, контроль за законностью действий должностных лиц государственного аппарата.
Конституцию США и все поправки к ее тексту можно прочитать за двадцать — тридцать минут, заучить эти документы слово в слово, но в то же время не понять или не получить представления об их подлинном содержании. Это объясняется тем, что официальное конституционное право представляет собой в первую очередь толкование текста Конституции, даваемое Верховным судом Соединеных Штатов Америки. В процессе своей судебной деятельности Верховный суд осуществляет конституционный надзор, т. е. решает судьбу самого закона, определяя его соответствие Конституции на основе конкретного судебного дела. Контролируя таким образом деятельность Конгресса и законодательных органов штатов, Верховный суд США совершенно откровенно вторгается в сферу законодательной деятельности указанных учреждений.
В США существуют четыре вида законодательных актов: а) федеральная конституция; б) федеральный закон; в) конституция штата; г) законы штата. Законы низшей ступени (законы штата) — по содержанию не могут противоречить законам высшей ступени (федеральным нормативным актам), ибо в этом случае суд может признать соответствующую норму недействительной и незаконной. Конечно, Верховный суд США как инстанция, куда могут быть направлены материалы о соответствии закона федеральной конституции, играет в данном случае решающую роль. Практически любой суд США может высказаться по поводу конституционности закона, но только Верховный суд выносит по такого рода вопросам обязательные решения.
Небезынтересно, что сама функция конституционного надзора, составляющая наиболее важную сторону деятельности Верховного суда, является в известной мере результатом тол-коваиия Конституции самим же Верховным судом. С тех пор, как в 1803 г. Дж. Маршалл, бывший тогда председателем, обосновал теорию судебной ревизии законов, Верховный суд утвердил себя «стражем» Конституции, весьма произвольно, между прочим, с ней обращающимся. Один из профессоров американской политологии иронически замечает, что «пока господь не сотворил женщину из ребра первого человека, тот скучал в одиночестве. Так и труды творцов Конституции оставались незавершенными, пока Верховный суд не обнаружил, что он имеет власть изымать ребра из Конституции». Согласно ст. 25 закона «О судоустройстве» и установившейся в стране правовой доктрине, Верховный суд США имеет право толковать Конституцию и объявлять законы неконституционными только в процессе рассмотрения судебных дел, когда: а) Верховный суд выступает в качестве суда первой инстанции; б) Верховный суд выступает в качестве апелляционной инстанции; в) Верховный суд выступает в порядке права «сертиорари», т. е. истребования дела в порядке надзора для нового рассмотрения его по существу.
Призванный защищать капиталистический строй и руководствуясь чувством классового самосохранения, Верховный суд США в лице своих наиболее дальновидных представителей неоднократно выступал против открыто реакционных тенденций в осуществлении буржуазного правопорядка, представляющих собой отход от буржуазной законности. При этом члены Верховного суда отдавали себе отчет в том, что такой отход может привести к ослаблению или утрате судебного контроля, а в конечном счете — к еще большему усилению исполнительной власти, в то время как деятельность Верховного суда под формальным лозунгом защиты Конституции призвана хотя бы на словах поддерживать стабильность общественного убеждения в непререкаемости закона, т. е. способствовать охране и укреплению буржуазного правопорядка. Американский исследователь Д. Карлен подчеркивает, что в деятельности Верховного суда решающую роль играют не конституционные установления, прецеденты или традиции, а «соображения текущей политики». Иначе говоря, вся судебная деятельность Верховного суда США имеет глубоко политический характер.
Незавидной оказалась судьба «разделения властей» в США. Законодательная власть оказалась бессильной противостоять вторжению Верховного суда в сферу правотворчества. Что же касается исполнительной власти, то лишь однажды в XIX в. она отказалась признать за Верховным судом право официальной интерпретации законов (без содействия президента и правительства, понятно, решения суда не имели бы силы). Но этот единственный случай не стал прецедентом, а судебный конституционный надзор получил молчаливое признание и был положен в основу конституционализма США. «Конституция — это то, что скажут о ней судьи», — такова доктрина, которую провозгласил в 1941 г. председатель Верховного суда США Ч. Хьюз.
Важное место в государственной системе США занимает атторнейская (прокурорская) служба. К основным функциям генерального атторнея США, главы федеральной атторнейской системы относятся: представительство интересов страны в судебном процессе; консультирование правительства по вопросам права; обеспечение исполнения федерального законодательства. Генеральный атторней, являясь одновременно и министром юстиции США, осуществляет свою деятельность с помощью подчиненного ему аппарата, основными звеньями которого являются представители генерального атторнея на местах — атторнеи США и министерство юстиции. Будучи членом правительства, генеральный атторней оказывает существенное влияние не только на карательную политику, но и на внутриполитический курс администрации в целом.
Генеральные атторнеи имеются и в штатах. На них в целом возложены те же функции, о которых говорилось применительно к их федеральному руководителю. В некоторых штатах им подчиняются департаменты, задачи которых сходны с задачами министерства юстиции США, с той только разницей, что их компетенция не выходит за рамки применения законодательства штатов. Местные атторнеи (округов, районов, городов) состоят при органах местного самоуправления. Основная их задача — правовое консультирование органов местного самоуправления, например совета города; самостоятельное, с помощью подчиненных им следователей, полиции или других органов, раскрытие и расследование преступлений и осуществление функций обвинения по уголовным делам. В США действуют три формально не связанные между собой системы атторнейской службы — федеральная система, система штатов и местная система. В 1907 г. для координации деятельности атторнейской службы в общенациональном масштабе была создана Национальная ассоциация генеральных атторнеев, которая проводит, в частности, ежегодные конференции с целью обмена опытом и информацией по наиболее важным для них вопросам, представляющим взаимный интерес.
Атторней в США — весьма влиятельное должностное лицо, наделенное широкими полномочиями в уголовном судопроизводстве. От его усмотрения зависит решение вопроса о возбуждении и прекращении до суда уголовных дел, предании суду, об определении меры наказания и т. п. Более того, атторней активен не только в применении уголовно-правовых мер, на соответствующих уровнях с его участием разрабатываются многие законопроекты. Генеральный атторней США и генеральные атторнеи штатов имеют право издавать авторитетные разъяснения по конкретным вопросам применения законодательных актов теми или иными органами государственной власти. Оформляются эти акты в виде так называемых меморандумов (или мнений) генеральных атторнеев. Меморандумы нередко включаются в систематизированные своды законов.
Атторнейская служба США выполняет ряд функций, которые в других капиталистических странах возложены на государственные ведомства, организационно с прокуратурой не связанные. Поэтому в США атторнейская служба пользуется более широкими полномочиями в сфере карательной политики, чем, например, прокуратура в странах Западной Европы. Достаточно сказать, что в непосредственном подчинении генерального атторнея Соединенных Штатов находится Федеральное бюро расследований (возникло в 1907 г., занимается, помимо прочего, политическим сыском и контрразведкой), а также отделение внутренней безопасности министерства юстиции, в задачу которого входит преследование прогрессивных организаций. Именно потому, что атторнейская служба пользуется широкими полномочиями, позволяющими ей воздействовать на характер политического режима в стране, она играет важную роль в проведении политики правящих кругов США.
Подводя итог рассмотрению учрежденных Конституцией 1787 г. государственно-правовых институтов, важно еще раз подчеркнуть их своеобразие, отмеченное в советской юридической литературе: «Американские политические и государственные институты п;ри их зарождении были отмечены печатью национальной оригинальности — специфики американских условий жизни. В основу американской государственности, американского правопорядка легли принципы европейского либерализма, однако в модифицированном виде и в сочетании со значительными элементами консерватизма». Исторически обусловлено, что в Соединенных Штатах установилась форма правления в виде президентской республики, а не иная форма правления буржуазного государства. Система американской Конституции, в особенности характер взаимоотношений между исполнительной и законодательной властями, в Европе подражания не нашли. Здесь буржуазные государства развивались в XIX в. сначала в направлении конституционной монархии, а затем парламентской республики. В то же время система президентской республики Соединенных Штатов стала образцом для большинства возникших в XIX в. государств Латшгокой Америки, однако особенно четко она отразилась на форме правления американских штатов. Как писал советский исследователь А. А. Мишин, «штаты — это маленькие президентские республики, которым полностью чужды какие бы то ни было проявления парламентских форм правления».
Происходившие в рассматриваемый период изменения в сфере государственной и правовой жизни Соединенных Штатов были в общем и целом обусловлены процессами социально-экономического развития страны, тенденциями сложившегося к тому времени соотношения политических сил. Эти же факторы определили и некоторые отраслевые и институционные трансформации государства и права. Следует учесть также, что это было время массового притока в США иммигрантов, притока, который особенно резко увеличился в 30—50-е годы XIX в., когда голод, поражение революций в ряде стран Европы, религиозные конфликты гнали огромные массы людей за океан. В эмиграцию оказались втянутыми не только беднейшие слои населения, по и мелкое фермерство, наиболее, казалось, устойчивый до того класс. Вот что писал в связи с этим К. Маркс: «Поразительное эмиграционное движение возникло среди английских мелких фермеров, особенно среди тех, кто арендует участки с тяжелой глинистой почвой. Плохие виды на урожай, недостаток капитала, необходимого для проведения на этих земельных участках значительных улучшений, которые дали бы им возможность платить прежнюю ренту, — все это не оставляет им иного выхода, кроме как отправиться за океан в поисках новой родины и новой земли». Одна за другой катились к США волны вынужденной иммиграции. Это, естественно, требовало соответствующего правового регулирования, ниже оно будет конкретно рассмотрело.

Продолжение ...